作者：中国社会科学院财经战略研究院张德勇
十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案。根据这一方案，改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。
国税地税机构合并，是适应新形势发展需要的必然举措。国税地税机构分设是1994年分税制改革的重要产物。当时，为了适应税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税的需要，建立了中央税收和地方税收体系，并分设中央与地方两套税务机构分别征管。从运转情况看，国税地税机构分设的一个显而易见的好处是，有助于保证中央税收收入的及时足额征收，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强中央的宏观调控能力。
随着2016年5月1日起营改增试点在全国范围推开，作为地方财政最大收入来源的营业税退出历史舞台，地税机构也因此失去了可以发挥作用的重要抓手，而国税地税机构分设所产生的诸如整体税收征管效率不高、纳税人遵从成本较高等弊端突显出来。因此，国税地税机构合并，解决了长期以来国税地税职责定位划分不清的问题，是从过去的“分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税”的分税制1.0版本进阶到机构改革后“国税与地税机构合并，由一个机构统一征收全部税收”的分税制2.0版本。微观上，有利于提高税收征管效率，降低纳税人的遵从成本，改善营商环境；宏观上，符合此次机构改革“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”原则，体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
国税地税机构合并，为深化财税体制改革提供了新契机。2014年6月，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，以建立现代财政制度为目标，确定了“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，并规划了改革的路线图和时间表。截至当前，财税体制改革稳步前行，不断向纵深推进。新预算法颁布施行，加强地方政府性债务管理，营改增试点全面推开标志着税制改革取得重大进展，基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革意味着财政事权和支出责任划分改革迈出实质性步伐……深化财税体制改革已进入深水区，正处于攻坚阶段。随着国税地税机构合并，深化财税体制改革必须要结合机构合并的新情况，并以统一的税务机构为依据，谋划全局、扎实推进。
第一，为健全地方税体系提供了新平台。过去，我们认为，无论是由地方立法确定并由地方征收管理和使用的税种，还是由中央立法确定但由地方征收管理和使用的税种，都是地方税，即所称的地方专享税。随着实践的需要，目前地方税的界定得到了扩展，将一部分收入归地方支配使用的共享税列入地方税的范畴，由此可以解决地方专享税税种数量不足以在地方各级政府间完全按税种划分收入的问题，为充实地方财力提供了现实途径。
由于共享税税种越来越多，收入规模越来越大，事实上，我们已形成了以共享税为主、地方专享税为辅的地方收入体系。国税地税机构合并后，在当前城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等直接归地方支配使用的基础上，凭借国税地税机构合二为一后的征管优势，可充分利用增值税、企业所得税等这类收入规模大的共享税充实地方财政收入，甚至可以考虑将增值税、企业所得税等大税种捆绑在一起，作为一个整体按照统一的比例实行中央与地方共享，籍此充实地方财力，健全地方税体系。
第二，为加快提高税收征管水平提供了新的体制机制保障。合并前，纳税人往往需要向国税地税机构重复报送涉税资料，接受两个机构的税务检查等，遵从成本比较高。合并后，将有助于明显降低纳税人的遵从成本，是优化营商环境的重要举措。更重要的是，合并理顺了征管体制机制，为提高税收征管水平创造了有利条件。个人所得税、房地产税等直接税的改革，是税制改革中的难点，而税制改革很大程度上取决于税收征管水平。我们应利用机构合并这一契机，加快税收征管从目前的主要面向间接税、企业纳税人向直接税与间接税并重、个人纳税人与企业纳税人并重的方向转变，为税制改革进而深化财税体制改革提供新的体制机制保障。
第三，为合理扩大地方税权提供了新期待。机构合并后，全国税收一盘棋的色彩更明显。我国各地经济社会发展水平差异较大，深化财税体制改革需要因地制宜，考虑这些客观存在的差异。尤其是，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，赋予省级及以下机构更多自主权，增强地方治理能力。这成为合理扩大地方税权的基本依据。为此，在坚持中央统一立法和税种开征权的前提下，立足机构合并的新形势，以地方专享税为对象，根据税种特点，通过立法授权，在税目和税率确定、调整以及税收优惠政策等权限上赋予主要是省级政府适当的税收管理权限，从而调动地方培育财源的积极性，并提高地方治理能力。
来源：经济参考报