产业园区面临的不平衡不充分问题已经不适合我国经济高质量发展的要求，亟待通过转型与升级相结合，以转型推动升级，以升级支撑转型，推动产业园区的高质量发展。推动产业园区的转型，即转变发展模式、推动组织变革和创新治理机制；推动产业园区的升级，即加快产业升级、推动集群创新，加快服务业发展和产城融合。
侯彦全 樊蒙 赵芸芸
产业园区是产业集聚、集约发展的重要空间载体，其发展水平和发展质量是一个地区经济实力的重要体现。改革开放40年来，以新型工业化产业示范基地、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区等为代表的各类产业园区迅速发展，培育了一大批具有竞争力的龙头企业，产生了巨大的经济效益，有力支撑了我国新型工业化进程。进入新时代，产业园区发展也面临一系列不平衡不充分问题，已不能适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的要求，迫切需要寻求“转型”与“升级”，推动产业集聚向先进制造业集群转型，实现产业、技术、组织的不断升级。
不平衡：制造与服务、产业与城市、政府引导与园区自组织发展不平衡，阻碍了产业园区能级的提升
生产制造与服务业发展不平衡。我国产业园区发展初期更多的是满足于生产制造企业的集中，与制造业相匹配的生产性服务业则天然缺乏，随着产业园区规模不断扩大，社会化服务体系不健全问题日趋严重。当前，多数产业园区内与生产相关的水、电、气、厂房等基础设施建设基本完善，但居住、教育、医疗等配套服务设施和金融、技术、物流、培训等生活性与生产性服务业发展滞后。亟待推动制造业与服务业均衡发展，带动园区价值链的延伸与拓展。
产业与城市发展不平衡。产业园区作为地方拉动经济的重要工具，很多园区不顾当地实际经济需求和自然禀赋，一哄而上和无中生有地盲目发展热度较大的产业，但由于缺少城市资源的支撑，多数园区的产业发展和城市功能不匹配，脱离于城市自然禀赋的支撑导致产业发展只能“空转”。同时，产业园区与居民区在空间上大都处于分离状态，“产与城”的分离使得“先乐业后安居”成为空谈，急需加快推动产业与城市的互动与融合，通过城市功能的自我完善为园区发展提供助推力。
政府引导与园区自组织发展不平衡。产业园区的治理离不开政府部门的公共治理、区内龙头企业的层级治理、行业内的自律自制和区内隐形规范的自发协调。当前，我国产业园区发展主要由政府主导，成立政府派出的园区管委会和管委会下属国资园区开发公司，负责园区的土地开发、招商引资、经济管理。这种机制导致园区管委会在社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等方面职能有限，而政府对检验检测、市场准入、监督协调等职能的掌控又导致园区内企业自律、自治性的行业协会功能不能有效发挥，使得企业的自发协调和行业自律自治停留在表面。同时，区内龙头企业相对“孤立”，供应链相对封闭或者技术要求过高使得龙头企业对区内配套企业的引领带动作用难以充分发挥。
不充分：空间利用、组织结构、区域创新系统和品牌建设不充分，限制了产业园区效能的发挥
空间利用不充分。许多园区在成立初期，没有对园区进行整体空间布局的精细规划，只是将企业简单地进行空间上的罗列，并且过于慷慨地给予企业土地，导致一些企业和园区土地利用过于粗放，更有甚者用来圈地发展房地产，极大地浪费了土地空间。随着国家加强新建项目的土地、城建等方面工作的严格管理和地方土地资源的饱和，产业园区的发展空间极大受限、园内空间利用不充分的问题也浮出水面。比如许多产业园区仍在大量使用单层平面标准厂房，极大降低了土地空间利用率。与此相比，新加坡裕廊工业园拥有海（海面以下建设浮动油库）、陆（填海造陆、开发地下岩洞）、空（堆叠式厂房）一体化的空间拓展策略，极大地增加了土地空间利用率。
组织结构优势发挥不充分。企业入园最大的优势在于通过合理规划和统筹布局，将生产链和价值链相关的入园企业集聚起来，加强之间的分工合作，形成利益相关的产业组织网络。但我国多数产业园区在建设过程中过度追求大而全和短期效益，多数园区缺乏统筹规划和明确产业定位，片面追求大企业，几乎没有行业门槛，导致园区变成各类产业和企业的“大杂烩”。由于仅仅追求企业数量上的集聚，很少注重产业链、创新链和价值链的联系，只是呈现出企业集聚的空间状态，离强调“互动与结网”的产业集群的差距还很大。上下游企业间缺乏合作、产学研用发挥不充分等都阻碍了产业核心竞争力的提升。
区域创新生态系统发展不充分。区域创新生态系统是指由地理空间上相互关联和协作的企业、科研院所、服务机构等构成的区域性组织体系，其能够促进创新要素流动与共享，形成有良好的创新氛围和创新文化，加速成员间的知识学习和技术外溢。但目前我国许多产业园区还停留在投资拉动经济发展的阶段，对自身高新技术研究与开发支持力度不够，企业自身创新意识不强，与科研机构和高等院校的产学研合作不够密切，创业创新氛围缺失，科技创新成果孵化转化的平台作用发挥不充分，导致园区各类创新载体技术原创性较差，批量式技术创新极少出现。
区域品牌建设不充分。区域品牌是区域产业重要的无形资产，对区域内企业降低生产成本、形成规模经济效应、提升市场影响力有重大推动作用。目前，我国产业园区对于区域品牌的形成机理和内涵模糊，不顾自身实际情况而盲目投资打造的区域品牌多数沦为了“形象工程”。同时，国家地理标志、集体商标、原产地注册、证明标志等集体品牌作用没有得到高度重视，区域品牌知识产权保护还处于探索阶段。
转型与升级破解产业园区发展不平衡不充分问题
综上所述，产业园区面临的不平衡不充分问题已经不适合我国经济高质量发展的要求，亟待通过转型与升级相结合，以转型推动升级，以升级支撑转型，推动产业园区的高质量发展。
推动产业园区的转型，即转变发展模式、推动组织变革和创新治理机制。一是转变原有“捡进篮子都是菜”的发展模式，赋予园区明确的产业定位，以产业园区特色化、专业化、集群化为引领，在强调某一行业领域的企业地理集中的基础上，推动“纵向”上下游企业衔接和“横向”配套的中小企业协同发展，实现企业的集聚向企业“成群”的转变。二是推动园区加快形成高效互动与交流合作的组织网络，加强企业供应链的市场合作，通过举办论坛、商贸活动等来增强企业间非正式交流合作，实现企业的空间集聚向利益共享、组织共治的网络化组织转型。三是创新以自发治理为主、公共治理为辅的园区治理机制，设立能够推动集群成员间竞争与协作的集群合作机构，积极推行政企分开、政资分开，优化各级政府部门及园区管委会等派出机构的行政管理权能，发挥行业协会、商会、龙头企业在产品辐射、技术示范、知识输出、协调管理和监督激励等方面起到核心作用，不断推动园区自组织发展。
推动产业园区的升级，即加快产业升级、推动集群创新，加快服务业发展和产城融合。一是科学制定园区规划，准确把握园区产业定位，通过“招商引资”和“内生成长”来不断地强链和补链；深化大数据、云计算、人工智能、工业互联网等新一代信息技术与制造业融合发展，培育壮大新兴产业，加快发展智能化生产、网络化协同、个性化定制和服务化转型等新业态新模式，实现园区产业的升级。二是搭建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的园区技术创新体系，促进创新要素流动与共享，加强知识产权保护，营造良好的创新氛围和创新文化，推动区内企业单一的技术创新向产学研高效协同的集群创新转型。三是加快区域内新业态、新技术、新商业模式的创新，发展壮大研发设计、商贸服务、信息咨询等生产性服务业，加快区域品牌建设，推动价值链向两端延伸。四是将产业园区发展纳入城市发展战略之中，注重园区发展与城市功能拓展相匹配，合理配置生产生活生态空间，不断完善产业园区基础设施建设和生活服务功能，实现园区的“安居乐业”。
（作者单位：工业和信息化部赛迪智库）